*روشهای تنظیم بودجه
بودجه دو طرف دارد: درآمد و هزینه. هر یک از این دو طرف باید با درقت بسیار صحت هرچه بیشتر سنجیده شوند؛ زیرا برآورد ارقامی که پایه و اساس منطقی نداشته باشد، نه تنها مفید نیست، بلکه می‌تواند زیانبار نیز باشد. اسلاید (1) *
چون بودجه نوعی برنامه است و بودجه‌نویسی نیز نوعی برنامه‌ریزی، تا حد امکان باید ارکان این برنامه را استواری بخشید؛ از این رو برای پیش‌بینی درآمدها و برآورد هزینه‌ها روشهای مختلفی ابداع شده است که روز به روز از نظر علمی و فنی بر اهمیت آنها افزوده می شود.
با توجه به طبقهبندیهای به عمل آمده از بودجه لازم است به روش تهیه و تنظیم بودجه نیز که مبتنی بر همان طبقه‌بندیهاست اشاره‌ای داشته باشیم. در همین راستا روشهای تهیه و تنظیم درآمدها و هزینه‌ها را به طور جداگانه تشریح می کنیم:
*روشهای برآورد و تنظیم درآمدها
تجزیه و تحلیل درآمدها مرحله‌ای اساسی در بودجه‌بندی است. حجم بودجه و برنامه‌های دولت بیش از آنکه متأثر از نیازهای عمومی جامعه باشد، انعکاسی از درآمدها و منابع در دسترس است. اسلاید (2)*
روش تهیه و تنظیم درآمد (پیش‌بینی درآمد)، یعنی پیش‌بینی چگونگی و محل کسب درآمد دولت. پیش‌بینی درآمدهای دولت با توجه به اینکه مخارج دولتی در درجه اول، تابع درآمدها و وضع مالی دولت است امری بسیار فنی و دقیق است؛ هر چند که باید در هر مورد با توجه به وضع خاص اتقتصادی برای هر یک از منابع درآمد از چند روش به طور همزمان استفاده شود. * پیش‌بینیها و برآوردهای دولت صرفنظر از طبقهبندیهای آنها به چهار روش ارائه می‌شود که عبارتند از: روش سال ماقبل آخر، روش حد متوسطها، روش پیش‌بینی مستقیم و روش سنجیدة منظم. اسلاید(3)*
*روش سال ماقبل آخر. در این روش از بودجة سال مالی گذشته یعنی سالی که بلافاصله قبل از سال مالی جاری قراردارد استفاده می‌شود؛ زیرا اجرای بودجه سال مالی جاری هنوز خاتمه نیافته است و برآورد درآمدها از آخرین بودجهای که اجرای آن خاتمه پذیرفته است گرفته می‌شود. مثلاً برای پیش‌بینی درآمدهای سال 1380 درآمدهای تحقق یافته و قطعی سال 1378 مورد استفاده قرار می‌گیرد. اسلاید (4)* در این روش که در سال 1823 در فرانسه مورد عمل قرار گرفت، برای پیش‌بینی درآمدهای سال آتی، درآمده‌های قطعی سال گذشته ملاک عمل قرار می‌گیرد.
این روش دارای مزایا و معایبی است. از محاسن این روش آن است که چون درآمدهای سال قبل قطعاً وصول شده است، بودجه، تعادل و استحکام خواهد یافت. عیب این روش نیز آن که در این بین یک سال مالی فاصله وجود دارد؛ یعنی در مثال فوق سال 1379 نادیده گرفته می‌شود. علاوه بر آن اوضاع و احوال اقتصادی هر روز تحت تأثیر پدیده‌های جدیدی است که با گذشته تفاوت دارد.
*روش حد متوسطها. در این روش حد متوسط افزایش یا کاهش هر یک از انواع درآمدها را در یک دورة قبلی (3 تا 5 سال) به دست آورده، بر اساس آن درآمد سال آینده را پیش‌بینی می‌کنند. اسلاید (5)*
روش سال ماقبل آخر با افزایش متوسط، که به روش حد متوسطها معروف است، در سال 1883 در فرانسه معمول شد. مطابق این روش حد متوسط افزایش درآمدها از سالی به سال دیگر در خلال چند سال گذشته محاسبه می‌شود و پس از به دست آمدن آهنگ آن، درآمد سال ماقبل آخر اضافه می‌شود.
مثلاً برای محاسبه درآمد دولت از مالیاتهای مستقیم در سال 1379 درصد تغییر درآمد قطعی دولت از منبع مذکور را طی سالهای 1369- 1378 محاسبه و سپس متوسط تغییر را به دست می‌آورند و با فرض اینکه رشد به دست آمده در سالهای 78- 79 نیز تکرار خواهد شد درآمد سال 1379را محاسبه می کنند.
بدین ترتیب اگر مثلاً درآمدهای مالیات مستقیم به طور متوسط 10 درصد افزایش یابد رقم 10درصد را به درآمد سال ماقبل آخر و سپس به درآمد سال جاری می‌افزایند. علی‌رغم متداول بودن این روش در بسیاری از کشورها، چون این روش با توجه به وقایع اقتصادی سالهای قبل محاسبه می‌شود تحقق آنها مورد تردید است و استفاده از آن بدون اشکال نیست.
*روش پیش‌بینی مستقیم. در این روش کارشناسان با مطالعه و تجزیه و تحلیل گرایشهای اقتصادی، مبالغ وصول شده درآمد در سالهای قبل و سایر آمارها و اطلاعات، اثر گوناگون را بر هر یک از انواع درآمدها در مدت محدودی از زمان می‌‌سنجند و سپس با تکیه بر تخصص و تجارب خویش مبادرت به پیش‌بینی درآمد برای دورة آتی می‌نمایند.
در این روش که عملاً پس از جنگ جهانی دوم اشاعه یافت اوضاع و احوال اقتصادی با استفاده از روشهای آماری دقیقاً بررسی و با توجه به سایت اقتصادی دولت درآمدها پیش‌بینی می‌گردد.
اسلاید(6) *
*روش سنجیدة منظم. این روش دارای فنون و فرمهای خاص است و پیش‌بینی درآمد بر اساس تجزیه و تحلیل همبستگی و جمع‌آوری پرسشنامه‌های نمونه و غیره انجام می‌شود. در تجزیه و تحلیل همبستگی، ارتباط میان وصول مالیاتها و منابع مختلف درآمد در طی دوره یا دوره های معین اقتصادی مورد مطالعه قرار می‌گیرد و سپس بر اساس آن و با توجه به پیش‌بینی وضع اقتصادی در دورة آتی میزان درآمدها پیش‌بینی می‌گردد. شایان ذکر است که این روش در سال 1952 در فرانسه جهت از بین بردن خطاهای فاحش روشهای پیشین معمول گردید. ضریب اشتباه این روش تنها یک درصد بود.
از آنجا که در این روش از فنون آماری پیشرفته‌ای چون ضریب همبستگی ، سریهای زمانی و محاسبه کشش پذیری استفاده می‌شود در کشورهایی که در بسیاری از زمینه‌ها با فقر یا نقص آماری مواجه هستند استفاده از روش برآورد مستقیم دشوار خواهد بود. در کشور ما در موارد عدیده این روش مورد عمل قرار می‌گیرد و بایستی کارشناسان پیش‌بینی کننده درآمد در هر مورد با فنون فوق آشنایی کامل داشته باشند. اسلاید(7)*
*روشهای برآورد هزینه ها(طرف دیگر بودجه)
روش تنظیم بودجة متداول
بودجة متداول یا سنتی یعنی بودجهای که در آن اعتبارات هر سازمان دولتی به تفکیک فصول و مواد هزینه مشخص می‌گردد. در این روش بودجه‌ریزی، نوع ماهیت هزینه‌ها نشان داده می‌شود، ولی مشخص نمی‌گردد که هر هزینه برای نیل به کدام هدف یا برای اجرای کدام برنامه یا فعالیت خاص انجام شده است. اسلاید(8)*
یکی از علل اصلی استفادة گسترده از روش بودجه‌ریزی متداول، سالها قبل از به کارگیری سایر روشهای بودجه‌ریزی، ارتباط نزدیک این روش با حسابداری دولتی و امکان اعمال کنترل بوجه‌ای مناسب در آن است؛ زیرا در طبقه‌بندی اعتبارات بر حسب فصول و مواد، برای هر یک از انواع مخارج جاری و سرمایه‌ای، اعتباری معین تصویب می‌شود تا هزینه‌های مربوط به کالا و خدمات خریداری شده در سال اجرای بودجه در محدودة اعتبارات مصوب انجام شوند. بدیهی است هر اندازه اعتبارات مصوب به فصول و مواد هزینه بیشتری تقسیم شوند، به همان میزان انعطاف‌پذیری در اجرای بودجه و اختیارات مؤسسات دولتی در مصرف اعتبارات کاهش خواهد یافت و برعکس، تقسیم اعتبارات به فصول و مواد هزینة کمتر، موجب انعطاف‌پذیری بیشتر در اجرای بودجه و وسیعتر شدن اختیارات مسؤولان اجرایی خواهد شد. در ایران تحولات بودجهای در سنوات اخیر صورت گرفته است و بودجة متداول تا سال 1343، که بودجه در وزارت دارایی تهیه می‌شد، تنها روش بودجه‌ریزی بود.
همان‌طور که اشاره شد در بودجة متداول برخلاف بودجة برنامه‌ای و عملیاتی هدفها و وظایف چندان روشن نیست؛ هر چند که به طور غیر مستقیم نوع هزینه مشخص است (مثل حقوق و دستمزد). این طرز تهیة بودجه خطوط اساسی و روابط برنامه‌ها و هدفها را نشان نمی‌دهد. مثلاً اینکه اعتبار مادة مزبور برای چه عملیاتی است، مشخص نیست. آنچه در بودجه متداول اهمیت دارد، عبارت است از سازمان و مواد هزینه. به عبارت دیگر کافی است که مشخص کنیم بودجة کدام سازمان دولتی یا وزارتخانه‌ای تهیه می‌شود و مواد هزینه آن چیست. بنابراین، در این بودجه فقط با دو نوع طبقه‌بندی سر و کار داریم.
تهیه‌کنندگان این نوع بودجه نیازها و اطلاعات و ارقامی را که مثلاً از وزارت آموزش و پرورش و وزارت بهداشت و درمان و امثال آن جمع می‌شود به صورت پول تقویم و در مقابل، عناوین مواد هزینه را منظور می‌کنند.
در بودجة‌متداول برآورد هزینه معمولاً بر مبنای هزینه های قطعی سال ماقبل آخر و نیمه اول سال جاری به عمل می‌آید و تغییرات حجم کار در پیش‌بینی هزینه دقیقاً مورد بررسی قرار نمی‌گیرد. با وجود می‌آورد و از این تصویب اعتبار در قالب مواد هزینه محدودیتی در خرج به وجود می‌آورد و از این رو همان‌طور که اشاره شد هر قدر اعتبارات به مواد ریز بیشتری تقسیم شود قابلیت انعطاف بودجه کمتر می‌شود؛ زیرا نقل و انتقال اعتبارات از یک ماده به مادة دیگر داخل یک فصل یا بین فصول مختلف بودجه معمولاً فقط تا میزان معین و تحت شرایط خاصی امکانپذیر است.
*مراحل تهیه و تنظیم بودجه متداول. مراحل تهیه و تنظیم بودجه متداول را می‌توان به شرح زیر بیان نمود: اسلاید(9)*
*1. شناسایی کامل وضع موجود دستگاه اجرایی.
- شناسایی کلیه اموال و داراییهای متعلق به وزارتخانه. شامل شناسایی کلیه اموال و داراییهای متعلق به وزارتخانه در حال حاضر و استفاده کامل از تمام آنها و در غیر این صورت علت عدم استفاده از آنهاست. اسلاید (10)*
- هزینه‌های دستگاه به تفکیک. هزینه‌های پرسنلی، اداری، سرمایه‌ای، درصد هریک از آنها به کل هزینه در سه سال متوالی، پرداختهای انتقالی و درصد آن به کل هزینه را شامل می‌شود.
- اطلاعات مربوط به استخدام کارکنان. چون در غالب دستگاهها هزینه‌های پرسنلی رقم عمده‌ای است لازم است اطلاعات کافی در موارد زیر تهیه شود: تعداد کارکنان موجود، تقاضای دستگاه در سال قبل، علل نیاز به کارکنان اضافی، نوع استخدام از نظر تخصیص اعتبار مورد نیاز، بازنشستگان.
اطلاعات مربوط به درآمدهای دستگاه. در تهیه بودجه دستگاهها نخست تنوع درآمدهای آنها مورد رسیدگی قرار می‌گیرد. در رسیدگی به این درآمدها باید این نکات مورد توجه و تجزیه و تحلیل قرار گیرد: چه مقدار از درآمد عمومی دولت به وسیله دستگاه وصول می‌شود و چه راههایی برای افزایش اینگونه درآمدها وجود دارد؟ چه مقدار افزایش در حجم عملیات دستگاه برای افزایش درآمد آن بایستی صورت گیرد و هزینة آن چقدر است؟ در صورت امکان هزینه‌های اضافی مزبور با افزایش درآمد مقایسه گردد. همچنین لازم است بررسی گردد درآمدهای اختصاصی دستگاه و علل افزایش یا کاهش آنها در سال بودجه نسبت به سال جاری چیست، و چه درآمدهای جدیدی را می‌توان پیش‌بینی نمود که قسمتی از هزینه‌های دستگاه را جبران کند.
اطلاعات در مورد ارز مورد نیاز. در مورد هزینه‌های ارزی جمع‌آوری اطلاعات زیر ضروری است:
- مصرف ارز سال قبل به تفکیک کالا و خدمات.
- تعهدات منتقل شده از سال قبل به سال جاری به تفکیک کالا و خدمات.
- داشتن اطلاعات از امکانات ارزی کشور.
*2. پیش‌بینی نیازها برای سال بودجه. پس از شناسایی وضع کلی باید نیازها را برای سال بودجه پیش‌بینی کرد. نقص عمده بودجه متداول این است که چون بر خلاف بودجه برنامه‌ای و عملیاتی هدف مشخص و روشنی در آن وجود ندارد و بحث و تصمیم‌گیریها بر اساس وضع موجود صورت می‌گیرد در بررسی علت تغییرات به پاسخهای ناقص و مبهم اکتفا می‌شود. مثلاً هدف توسعه و افزایش پزشک در تهیه بودجه متداول مشخص نیست. اسلاید (11)*
*3. تبدیل نیازهای پیش‌بینی شده به ارزش پولی. در این مرحله باید ارزش پولی آنچه از نیازهای مختلف پرسنیلی و اداری و سایر مواد برآورد شده است با توجه به قوانین و مقررات (مثل قوانین استخدامی و وضع حقوق و دستمزد)، تغییر قیمت و دستمزد، امکانات جابه‌جا کردن و انتقال و نظایر آن برآورد گردد و در هر مورد به هر ماده یا جزء ماده و ریز ماده از هزینه‌هایی که لازم باشد منظور شود. مجموع این هزینه‌ها که به صورت مواد هزینه و فصل تجلی می‌کند بودجة وزارتخانه را به صورت متداول نشان می‌دهد. اسلاید (12)*
*بودجه‌ریزی افزایشی
این روش با شیوة تغییرات جزئی در تصمیم گیری انطباق دارد. طبق ای روش، برای تصمیم‌گیری جدید به تصمیمهایی که قبلاً در زمینة مورد نظر گرفته شده مراجعه و با توجه به نیازهای موجود، تغییراتی جزئی در آنها داده می‌شود. بودجه‌ریزی افزایشی برای اجتناب از مشکلات ناشی از کار عظیم و پردردسر بودجه‌نویسی سالانه ابداع شده است. بدین ترتیب هر سال مجدداً از اول اقدام به کار پیچیدة بودجه‌نویسی نمی‌شود؛ بلکه بودجه‌ریزان با قبول بودجة سال گذشته توجه را روی تغییرات افزایشی متمرکز می‌کنند. در این شیوه، بودجة سال گذشته به عنوان پایه‌ای برای مصارف جاری فرض شده، افزایش سالانه‌ای برای آن در نظر گرفته می‌شود که بستگی به روند تغییرات قیمتها، تغییر حجم عملیات موجود، تقبل وظایف جدید از طرف دولت و عواملی از این قبیل دارد. اسلاید (13)*
*بودجة برنامه‌ای
بودجة برنامه‌ای بودجهای است که در آن اعتبارات سازمانهای دولتی بر حسب وظایف، برنامه ها و فعالیتهایی که آنها باید در سال مالی اجرای بودجه برای نیل به اهداف خود انجام دهند، پیش‌بینی می‌شود. به عبارت دیگر، در بودجة برنامه‌ای مشخص می‌شود که دولت و دستگاههای دولتی در سال اجرای بودجه اولاً چه اهداف، وظایف و مقاصد مصوبی دارند و ثانیاً برای نیل به اهداف و مقاصد مذکور باید چه برنامه ها، عملیات و فعالیتهایی را با چه میزان اعتبارات انجام دهند. پروفسور برکهد در مورد بودجه برنامه‌ای می‌گوید: «اگر بخواهیم در دنیای فعلی بودجه را ابزار و وسیلة کار مدیران بدانیم باید در تقسیم بندی مخارج، هدف و غایت خرج را رعایت کنیم.» اسلاید (14)*
در بودجة برنامه‌ای نیز مانند بودجه متداول، کل اعتبارات هر سازمان دولتی در فصول و مواد هزینه مختلف پیش‌بینی می‌شود، در صورتی که در بودجة برنامه‌ای، اعتبارات هر یک از برنامه‌ها و فعالیتها و طرحهای سازمان دولتی در قالب فصول و مواد هزینه پیش‌بینی می‌گردد.
لازم به ذکر است که در بودجة برنامه‌ای برخی از کشورها، فقط برنامه‌ها به فصول و مواد هزینه تقسیم می‌شوند، در حالی که در برخی دیگر از کشورها فعالیتها و طرحها نیز به صورت فصول و مواد هزینه تقسیم می‌شوند، در حالی که در برخی دیگر از کشورها فعالیتها و طرحها نیز به صورت فصول و مواد هزینه پیش‌بینی می‌گردند. آنچه مسلم است آن است که در نظام حسابداری دولتی کشورهایی که از روش بودجه‌ریزی برنامه‌ای استفاده می‌نمایند، طبقهبندیهای بودجهای مذکور عیناً باید در حسابهای دولتی منعکس گردند. بنابراین هزینه‌های هر وزارتخانه یا مؤسسة دولتی نیز باید اولاً به تفکیک برنامه‌ها و فعالیتها و طرحهای مورد اجرا در آن سازمان و ثانیاً در داخل طبقهبندیهای مذکور، به تفکیک فصول و مواد هزینه نشان داده شوند.
بودجة برنامه‌ای، همان‌طور که از نام آن پیداست، عملیات سازمان را به شکل برنامة کار تنظیم و در دسترش می‌گذارد. این نوع بودجه را اولین بار در سال 1949 کمیسیون هوور عنوان کرد که از طرف ترومن رئیس جمهور آمریکا مأمور بررسیهای لازم جهت اصلاح مدیریت در سازمانهای دولتی شده بود.
مسألة اساسی در تنظیم بودجه برنامه‌ای توجه به عملیاتی است که باید اجرا گردد، البته در بودجة برنامه‌ای وجود مواد هزینه انکار نمی‌شود؛ زیرا به هر ترتیب باید دولت بداند چقدر برای هزینه‌های پرسنلی خرج می‌کند، چه مقدار لوازم و ماشین آلات می‌خرد و امثال آن.
در روش بودجه برنامه‌ای مواد هزینه در داخل برنامه و یا فعالیت تهیه و تنظیم می‌شود (نه برای وزارتخانه به نحوی که در بودجة متداول معمول است). به عنوان مثال فرض کنید بودجة وزارت آموزش و پرورش در قالب مواد هزینه آورده شود، مثلاً بیان شود حقوق و دستمزد 100 میلیون ریال، اجاره 40 میلیون ریال و هزینه‌های اداری 20 میلیون ریال (جمع 400 میلیون ریال)؛ آنچه مسلم است این رقم کل و حتی رقم فکیکی مواد هزینه نشان دهندة وظیفه و کار و برنامه‌های وزارت آموزش و پرورش نیست.
در بودجة برنامه‌ای به عنوان مثال، اول آموزش و پرورش در نظر گرفته می‌شود و سپس این وظایف به نحوی طبقه‌بندی می‌گردد که به صورت برنامه‌های مشخصی درآید؛ مثلاً گفته می‌شود برنامة آموزش ابتدایی، برنامة آموزش متوسطه حرفه‌ای و غیره. با این طبقه بندی اولین قدم جهت بودجة برنامه‌ای برداشته می‌شود. در مرحلة بعد اعتبار مورد نیاز هر برنامه جداگانه بر اساس مواد هزینه تهیه و تنظیم می‌شود و بدین ترتیب ضمن اینکه هدف از اجرای هر برنامه مشخص و روشن می‌شود مخارج لازم نیز جهت اجرای آنها برآورد و در بودجه منظور می‌گردد. البته با توجه به اینکه وظایف دولتها در کشورهای مختلف باهم اختلاف دارند، انتخاب برنامه یا فعالیت جنبه قراردادی دارد. به همین دلیل ممکن است مثلاً آموزش کشوری یک برنامه تلقی شود و در کشور دیگر فعالیتی معین که جزئی از یک برنامه است. آنچه اهمیت دارد این است که برآورد هزینه از کوچکترین واحد تقسیم‌بندی شروع می‌شود و مانند طبقه‌بندی عملیاتی به شکل هرم است؛ یعنی مجموع هزنیه‌های چند یک برنامه، مجموع هزینه‌های چند برنامه هزینه یک فصل و بالاخره مجموع هزینه‌های چند فصل هزینه امور را تشکیل می‌دهد.
نظام بودجة برنامه‌ای علاوه بر اینکه وسیلة شناخت ماهیت وظایف و عملیات را فراهم می‌آورد، امر تصمیم‌گیری چه در مورد انتخاب برنامه‌ها و چه در باب اجرا و کنترل آنها را آسان می‌سازد؛ زیرا در بودجة‌متداول هنگام رسیدگی به بودجه، ضوابطی جهت قضاوت واقعی دربارة آن وجود ندارد، مثلاً اگر وزارت بهداری برای سال آینده درخواست صد واحد پول کند توجیه آن به صورت مواد هزینه حقیقتی را نشان نمی‌دهد و برای کاهش یا افزایش آن دلیلی وجود ندارد؛ در حالی که در بودجة برنامه‌ای به آسانی می‌توان ارتباط هزینه‌ها با عملیات را سنجید و چنانچه سیاست عمومی دولت ایجاب کند اعتبار نیز برای آن در نظر گرفت و در غیر این صورت قسمتی از عملیات وزارت بهداری را حذف و از منظور نمودن اعتبار نیز صرفنظر کرد.
فایده دیگر نظام بودجة برنامه‌ای سهولت کنترل عملیات و بهبود مدیریت در این نظام است. مزیت دیگر آن عبارت است از تصمیم‌گیری در مورد نوع عملیات و احیاناً جلوگیری از دوباره‌کاریهایی که از انجام وظایف مشابه در چند سازمان دولتی ناشی می‌شود. در شرایط ایدئال باید تشکیلات و سازمان دستگاههای اجرایی با عناوین برنامه‌ها برابر باشد و در این صورت در داخل هر وزارتخانه مدیر برنامه تعیین و مسئوولیت اجرایی بودجة برنامه‌ای مربوط به او واگذار خواهد شد.
البته در موارد تشکیلات داخلی سازمانهای دولتی الزاماً بر حسب برنامه نبوده، به عواملی از قبیل ارباب رجوع و مناطق جغرافیایی بستگی دارد؛ مثلاً اداره کل کشاورزی در یک استان تمام برنامه‌های کشاورزی را انجام می‌دهد. حال این سئوال پیش می‌آید که آیا مدیر کل کشاورزی مجری تمام برنامه در منطقه است یا اینکه عملیات هر برنامه توسط مدیر همان برنامه در مرکز باید هدایت شود؟
به هر حال مسأله‌ای که از نظر بودجهای وجود دارد این است که اگر مثلاً از تراکتورهای اداره کشاورزی در چندین برنامه استفاده شود جزء هزینه کدام برنامه به حساب می‌آید. در اینگونه موارد کارشناسان بودجه با ضوابطی که در اختیار دارند می‌توانند تفکیک قابل ملاحظه‌ای از منابع را به ترتیب غالب بودن در یک برنامه ارائه نمایند.
*بودجة عملیاتی
بودجة عملیاتی یا بودجه بر حسب عملیات بر اساس وظایف، عملیات و پروژه هایی که سازمانهای دولتی تصدی اجرای آنها را به عهده دارند تنظیم می‌شود. در تنظیم این نوع بودجه به جای توجه به کالاها و خدماتی که دولت خریدای می‌کند و یا به عبارتی به جای توجه به وسایل اجرای فعالیتها، خود فعالیت و مخارج کارهایی که باید انجام شود، مورد توجه قرار می‌گیرد. اسلاید(15)*
در بودجة عملیاتی علاوه بر تفکیک اعتبارات به وظایف، برنامه‌ها، فعالیتها و طرحها حجم عملیات و هزینه‌های اجرای عملیات دولت و دستگاههای دولتی طبق روشهای علمی‌ای مانند حسابداری قیمت تمام شده محاسبه و اندازه‌گیری می‌شوند. ارقام پیش‌بینی شده در بودجة عملیاتی باید مستند به تجزیه و تحلیل تفصیلی برنامه‌ها و عملیات و نیز قیمت تمام شدة آنها باشد. برای مثال در بودجة عملیاتی مشخص می‌شود که قیمت تمام شدة یک تخت بیمارستان چقدر باید باشد و یک بیمارستان صد تختخوابی چقدر هزینه و زمان نیاز دارد.
مقایسة بودجة برنامه‌ای و بودجة عملیاتی
بین بودجة برنامه‌ای و بودجة عملیاتی نمی‌توان خط روشنی رسم کرد؛ زیرا در واقع بودجه عملیاتی مرحله پیشرفته‌تری از بودجه برنامه‌ای است. برخی نویسندگان حتی این دو اصطلاح را به طور مترادف به کار می‌برند؛ اما در حقیقت، این دو عنوان کاملاً مترادف نیستند. برای توضیح تفاوت موجود بین این دو باید طبقات سلسله مراتب سازمان دولتی مورد توجه قرار گیرد.
بودجة برنامه‌ای بیشتر مربوط به طبقات بالای سلسله مراتب سازمانی است؛ در حالی که در بودجة عملیاتی حدود فعالیت و عملیات طبقات پایینتر نیز بررسی و پیش‌بینی می‌شود. هر برنامة دولتی شامل تعداد زیادی عملیات و اقدامات سازمانهای عمومی است. در بودجة برنامه‌ای نظر قانونگذار به برنامه‌ها و در بودجة عملیاتی به عملیات واحدهای سازمانی معطوف است. در یک مؤسسه دولتی هر واحد سازمانی‌ای که در طبقات بالاتر سلسله مراتب سازمانی قرار دارد، ممکن است خدماتی انجام دهد که به چندین برنامه مربوط باشد؛ ولی واحدهایی که در طبقات پایینتر قرار دارند غالباً فعالیتهایی را انجام می‌دهند که منحصراً به «یک برنامه» مربوط است. در تنظیم بودجة برنامه ای ممکن است بدون محاسبة دقیق مخارج هر واحد از فعالیت دولتی هزینه‌ها را فقط بر اساس سیاست کلی مالی دولت پیش‌بینی کرد؛ در صورتی که شرط اساسی برای تهیه بودجة عملیاتی این است که حجم و مقدار فعالیت سازمانهای دولتی تعیین و هزینة هر واحد از فعالتیها محاسبه شود.
به طور کلی می‌توان گفت که بودجة برنامه‌ای فقط برای راهنمایی مدیران سازمانهای دولتی در ادارة امور عمومی و اخذ تصمیم مفید واقع می‌شود؛ در حالی که بودجة عملیاتی علاوه بر راهنمایی، عملکرد کلیة واحدهای سازمانی و کارکنان مؤسسات و ادارات دولتی را نیز کنترل می‌کند.
همان گونه که قبلاً بیان شد، اولین هدف بودجة برنامه‌ای تقسیم‌بندی وظایف و عملیات دولت در قالب برنامه‌ها و فعالیتهای مشخص است. در بودجة برنامه‌ای مواد هزینه در قالب برنامه و فعالیت تهیه می‌شود. اگر این نقطه را پایان بودجة برنامه‌ای بدانیم وظیفه بودجه عملیاتی از این نقطه به بعد آغاز می‌شود. به عبارت دیگر بودجة برنامه‌ای و عملیاتی تا اینجا با هم مرز مشترک دارند و در حقیقت بودجه عملیاتی بدون بودجة برنامه‌ای مفهومی ندارد.
فرق اساسی بودجة عملیاتی و بودجة برنامه‌ای در اندازه‌گیری حجم عملیات و چگونگی محاسبة هزینه است. در بودجة برنامه‌ای عملیات دستگاه بر حسب برنامه‌ها و فعالیتهای تابعه طبقه‌بندی و هزینة هر فعالیت نیز به تفکیک فصول و مواد هزینه محاسبه می‌شود؛ در حالی که در بودجة عملیاتی حجم عملیات طبق موازین فنی دقیقاً اندازه‌گیری کار محاسبه می‌شود.
اختلاف بین بودجة برنامه‌ای و عملیاتی را می‌توان چنین عنوان نمود که در بودجة برنامه‌ای هزینه‌های داخل برنامه‌ها و فعالیتها بر اساس مواد هزینه برآورد می‌شود ولی در بودجة عملیاتی فنون یاد شده در فوق جای مواد هزینه را می‌گیرد.
در بودجة عملیاتی حدود فعالیت بودجه محدودتر می‌شود ولی در عوض حجم عملیات به طریق علمی محاسبه می‌گردد. در حقیقت در بودجة عملیاتی اجرای هدف از نظر تقسیم مخارج بر حسب قیمت تمام شده واحد صورت می‌گیرد و برای هر هدف، واحد کاری بخصوصی به منظور معیار برآورد انتخاب می‌شود. بدین معنی که برای محاسبة هزینه بر اساس هدف، از روش حسابداری قیمت تمام شده یا از روش اندازه‌گیری حجم کار استفاده می‌شود؛ لذا مخارج اجرای هر برنامه مشخص می‌گردد. هدفهای مختلف چه از نظر اقتصادی و مالی و چه از نظر اداری، اجتاعی و نظامی برنامه‌های مختلف و جمع این برنامه‌ها که نمایندة فعالیتهای مختلف دولت است بودجة کل را تشکیل می‌دهد.
مزایای اندازه‌گیری کار. روش اندازه‌گیری کار در امر بودجه‌بندی دو مزیت دارد:
1. ارقام پیش‌بینی شده به علت تجزیه و تحلیل قبلی به حقیقت نزدیکتر خواهد بود.
2. استفاده از این روش موجب نوعی کنترل خودکار در اجرای برنامه‌ها و فعالیتها می‌شود. البته واژة اندازه‌گیری کار که در مدیریت علمی به کار می‌رود با واژة اندازه‌گیری حجم عملیات متفاوت است، هر چند می‌توان با به دست آوردن نسبتهایی بین کار و ماشین آلات، کار و هزینه‌های اداری، کار و استهلاک کالاهای سرمایه‌ای در مجموع نسبتی بین حجم عملیات و کار به دست آورد و به قیمت تمام شده رسید. واحد انجام عملیات نمایندة واقعی کوشش به کار رفته است که در محاسبات اندازه‌گیری کار از آن استفاده می‌شود.
در بودجة عملیاتی باید به هر ترتیب از هزینة هر واحد کار استفاده شود. در اینگونه موارد می‌توان از نُرمها و استانداردها به عنوان واحد هزینه استفاده نمود.
نُرم (هنجار) و استاندارد برای برآورد هزینة واحد مورد استفاده قرار می‌گیرد. نُرم عبارت است از نتیجة آماری تجربیات گذشته. به عنوان مثال اگر برای بررسی هر پرونده در ادارة ثبت، خدمت چهار نفر با خصوصیات مشخص و تحصیلات و تجربة معین لازم باشد، نُرم مربوط به دست آمده است که البته دقت اندازه‌گیری روشهای علمی را ندارد. استاندارد و معیارها نیز طیق فنون و روشهای مدیریت صنعتی به دست می‌آیند. براساس استاندارها زمان لازم برای تکمیل یک واحد کار محاسبه می‌شود. استاندارد بمراتب مطمئنتر از نُرم و حتی اندازه‌گیری کار است و در فعالیتهای صنعتی وسیلة مطمئنی است.
*روشهای برآورد هزینه در بودجة عملیاتی. در نظام بودجة عملیاتی مواد هزینه تنها وسیله برآورد نیست و استفاده از روشهای آماری، جایگزین مواد هزینه می‌شود. هر چند که به منظور کنترل مالی باز هم به مواد هزینه نیاز خواهد‌بود و هزینه در قالب آن تهیه و به مجلس ارائه می‌گردد، ولی از نظر فنی روشهای مناسبتر و دقیقتری از مواد هزینه که به بهبود مدیریت کمک نموده، با به حداقل رساندن هزینه‌های دولتی، حداکثر بازده را تضمین می‌کنند جانشین مواد هزینه می‌گردند. اسلاید (16)*
در روش بودجة عملیاتی باید عملیات داخل برنامه‌ها و فعالیتها به نوعی مشخص باشد که به آسانی بتوان واحدی برای سنجش عملیات داخل فعالیت به دست آورد و سپس با استفاده از فنون مذکور هزینة واحد مورد بحث را محاسبه کرده، میزان واحدها را در سال بودجه پیش‌بینی و بدین ترتیب بودجة فعالیت خاصی را برآورد نمود. در این نوع بودجه اجرای عملیات دقیقاً مقارن با هزینه‌های عملیات است و بدین ترتیب کنترل مالی و عملیاتی کاملاً در هم ادغام می‌شود. بزرگترین مزیت بودجة عملیاتی این است که مدیران اجرایی را در مقابل کار خود مسؤول قرار می‌دهد. *برای روشن شدن روش بودجة عملیاتی به شرح مراحل مختلف آن می‌پردازیم:
الف) طبقه بندی عملیاتی. در بودجة عملیاتی باید واحد مشخصی انتخاب شود که گویای عملیات طبقه‌بندی شده باشد در نظر بگیریم:
1. قابل شمارش باشد؛
2. به مرور زمان ثابت خود را از دست ندهد؛
3. مصطلح و رایج باشد؛
4. کوشش واقعی کار انجام شده را نشان دهد.
سه عامل اول قابل حصول است، ولی یافتن واحد مشخص در خدمات دولتی که گویای تمام عملیات انجام شده باشد دشوار است، زیرا نُرم و استاندارد مشخصی برای بررسی اینکه تمام سعی برای تحقق این واحد انجام شده وجود ندارد و باید به طریق دیگر متوسل شد.اسلاید (17) *
واحد اندازه‌گیری کار. در نظام بودجة عملیاتی در مواردی باید از اندازه‌گیری کار استفاده نمود. اندازه‌گیری کار عبارت است از برقراری یک رابطة صحیح و منطقی میان حجم کار انجام شده با نیروی انسانی یا ماشین به کار گرفته شده در تکمیل آن مقدار کار.
اندازه‌گیری کار یکی از مبانی مدیریت علمی و وسیله‌ای جهت کنترل زمان از طریق سنجش آن با کار انجام شده است. اهمیت بهره‌برداری از زمان، از نقطه نظر بودجه هنگامی آشکار می‌شود که در نظر گرفته شود مقدار کاری که در مقابل حقوق کارکنان انجام شده است چه تناسبی با خدمات واقعی آنان دارد و برآورد اینکه چه مقدار از این نیرو بدون استفاده مانده است. در عمل، برای سنجش میزان کار واقعی نیاز به «واحدهای اندازه‌گیری کار» داریم؛ مثل تعداد افراد معالجه شده، تیرهای چراغ نصب شده، نامه‌های ماشین شده، پرونده های رسیدگی شده و غیره.
پس از انتخاب واحدهای اندازه‌گیری کار باید حجم کار واقعی واحدهای انتخاب شده را تعیین نمود. به عنوان مثال معین نمود که برای نصب یک تیر چراغ چند دقیقه خدمت کارگر یا برای مداوای یک بیمار سرپایی چند دقیقه خدمت پزشک و پرستار لازم است. البته یافتن معیارهایی برای سنجش اینکه از نیروی انسانی استفاده کاملی شده است یا نه در کارهای اداری و دفتری و تحقیقاتی مشکلتر از کارهای صنعتی و ماشینی است. به منظور اندازه‌گیری کار و تعیین ارتباط حقیقی کار با نیروی مصرف شده از روشها و فنونی مانند نمونه‌گیری از کار، مطالعات زمانی برآورد فنی، استانداردهای آماری و استانداردهای زمانی استفاده می‌شود که در اینجا به روش نمونه‌گیری اشاره می شود.
اساس نمونه‌گیری از کار مشاهدات اتفاقی است. برای مثال فرض کنید با بازدید در مدت بیست روز و هر روز بیست بار، یعنی پس از چهارصد بار مشاهده به طور کاملاً اتفاقی و بر اساس قرعه‌کشی از کار یک ماشین تحریر تعداد مواردی که ماشین در حال کار، در حال آماده شدن، در حال نظافت و در حال بیکاری است به شرح جدول 1- 9 به دست آید.
جدول 1- 9
در حال کار
در حال آماده شدن
درحال نظافت
در حال بیکاری 240 بار
72 بار
40 بار
48 بار 60%
18%
10%
12%
جمع 400 بار 100%
احتیاجات واحدهای به دست آمده در جدول می‌تواند با تعریف مختصری نموداری از کار حقیقی این ماشین باشد. هر چه تعداد مشاهدات بیشتر باشد طبق قانون اعداد بزرگ در احتمالات، درصدها به وضع حقیقی نزدیکتر است.
مثال: فرض شود در مرکز ماشین‌نویسی یک اداره شانزده ماشین‌نویس وجود دارد و رئیس اداره به علت حجم زیاد کار می‌خواهد پنج نفر ماشین‌نویس جدید استخدام کند برای بررسی نیاز حقیقی مؤسسه مزبور احتیاج به معیاری برای اندازه‌گیری کار این اداره وجود دارد که با مقایسه آن معیار با حجم کلی کار بتوان این مشکل را پاسخ گفت. فرض کنید به مدت ده روز و در هر روز پانزده با مشاهدات خود را ثبت کرده‌ایم و در نتیجه جدول 2- 9 به دست آمده است:
جدول 1- 9
توجیه (آماده شدن)
گذاشتن کاغذ در ماشین
ماشین کردن
بررسی
تصحیح
خارج کردن نامه از ماشین
قدم زدن
احتیاجات شخصی
بیکاری
غیبت 3%
12%
32%
7%
4%
4%
2%
15%
11%
10%
جمع 64 درصد کار مفید (7 مورد اول) و 36 درصد کار غیر مفید (3 مورد آخر)
از طرفی می‌دانیم برای ماشین کردن یک واحد ماشین‌نویسی 4 درقیقه وقت لازم است و برای مقدمات آن نیز 4 دقیقه (واحد ماشین‌نویسی شامل یک برگ کاغذ 22× 30 با 12 خط است که روی هر خط 10 کلمه و جمعاً 120 کلمه نوشته می‌شود و با فرض اینکه در هر دقیقه 30 کلمه زده شود جمعاً 4 دقیقه وقت لازم دارد.) بنابراین جمعاً 8 دقیقه برای هر واحد وقت لازم است.
اگر به طور متوسط 714 واحد م ماشین‌نویسی کار در اداره موجود باشد و در صورتی که هر نفر 15درصد از 8 ساعت وقت کار را صرف کار غیر مفید بکند (احتیاجات شخصی و غیبت) می‌تواند 408 دقیقه (408= 85× 60× 8) کار کند، یعنی هر نفر می‌تواند 51 واحد کار انجام دهد(51= 8:408) و به 14 نفر ماشین‌نویس بیشتر احتیاج نیست(14= 51: 714). بنابراین می‌توان نتیجه گرفت:
1. کار غیر مفید ماشین‌نویسها باید 15درصد تقلیل داده شود و بقیه صرف ماشین‌نویسی شود.
2. کلیه ماشین‌نویسها موظف شوند حجم کار خود را برای مقایسه در واحد ماشین‌نویسی ثبت نمایند.
3. به جای 14 نفر ماشین‌نویس 15 نفر به کار گرفته شود تا جبران مرخصیها بشود و نفر شانزدهم به کار منشی‌گری و دفترداری بپردازد. لذا با روش اندازه‌گیری کار متوجه می‌شویم که تقاضای رئیس اداره مبنی بر استخدام 5 ماشین‌نویس جدید منطقی نیست.
ب) برآورد هزینه واحد عملیاتی. در بودجة عملیاتی برای تعیین واحد عملیاتی اعم از اینکه از اندازه‌گیری کار، نُرم و استاندارد استفاده شود باید هزینة واحد عملیات محاسبه شود. برای برآورد این هزینه از دو طریق می‌توان استفاده کرد: 1) قیمت تمام شده، 2) هزینه عوامل تشکیل دهندة کار.
1. قیمت تمام شده. استفاده از روش مخصوص مؤسسات تجاری دولتی است. زیرا در مؤسسات و ادارات خدماتی تعیین قیمت تمام شدة واحد خدمت مشکلتر است و استهلاک نیز در این مؤسسات محاسبه نمی‌شود. لذا این روش کمتر در بودجة برنامه‌ای یا عملیاتی دولت مورد نظر قرار می‌گیرد.
2. هزینة عوامل تشکیل دهنده کار. در این روش پس از اینکه از طریق اندازه‌گیری کار، شاخص واستاندارد اطمینان حاصل شد که از کلیة عوامل حداکثر استفاده به عمل می‌آید هزینه‌های تشکیل دهندة یک واحد عملیاتی را به هر طریق که آسان و مقدور باشد محاسبه می‌کنند و پس از آن محاسبة بودجهای تقریباً پایان یافته است.
مثال: فرض کنید که برای آموزش یک دانشجو در هر نیمسال 400 ساعت خدمت استاد در یک کلاس 40 نفری مورد نظر باشد که در این صورت سهم هر دانشجو 10 ساعت خواهد بود (10= 40: 400). هزینه‌های دیگر از قبیل خدمات اداری، امور دانشجویی و هزینه‌های اداری نیز لازم است. ارقام این هزینه‌ها عبارت است از:
- خدمات استاد هر ساعت 3500 تومان.
- هزینه‌های اداری برای هر دانشجو در طول ترم 4500 تومان.
- هزینه عمومی برای هر نفر در طول ترم 2500 تومان.
بنابراین یک دانشجو در هر نیمسال 42000= 2500+ 4500+3500× 10 تومان هزینه دارد. پس از این چنانچه آموزش چند نفر دانشجو هدف باشد می‌توان بودجه یک دانشکده را بر اساس عملیات برآورد نمود.
فرمت این مقاله به صورت Word و با قابلیت ویرایش میباشد
تعداد صفحات این مقاله 33 صفحه
پس از پرداخت ، میتوانید مقاله را به صورت انلاین دانلود کنید
دانلود مقاله تنظیم بودجه